Olha, Chegou a Responsabilidade

O tema da Responsabilidade Civil Pública nem sempre teve as mesmas perspetivas idealísticas, especialmente se analisarmos a evolução histórica decorrente do objeto a que nos dedicaremos neste texto.

De facto, através de um ponto de vista meramente cronológico – tendo como ponto de partida o Direito enquanto realidade social – podemos chegar à conclusão de que a Responsabilidade Civil Pública é um conceito quase embrionário, na medida em que até 8 de Janeiro de 1873, as leis aplicáveis a particulares nasciam de confrontos com outros particulares. Quer isto dizer que até à data em questão, seria simplesmente impossível ver um particular com a possibilidade de colocar em tribunal um dado Estado, pois os mesmos declarar-se-iam automaticamente incompetentes para o efeito.

Mas porquê 1873?

Acontece que por volta desta data, em França, uma menina de cinco anos de idade foi atropelada por um vagão de uma empresa pública. Após várias tentativas infrutíferas para obter uma indemnização, os pais da menina viram então surgir o Acórdão Blanco, do Tribunal de Conflitos Francês, que se pronunciava definitivamente sempre o assunto. Porém, não obstante podermos afirmar que foi neste momento que nasceu o Direito Administrativo, como ramo do direito, é também uma verdade que desta situação não decorreu a solução mais justa. Embora essa autonomia do Estado tenha nascido, assim sucedeu para que a responsabilidade da Administração fosse limitada. Assim, temos já uma verdadeira aproximação (ou relação, se quisermos) entre os particulares e o Estado, mas primariamente com o objetivo de dar uma maior proteção ao Estado do que aos particulares. É deste modo agitado e porventura injusto que nasce a responsabilidade civil da Administração.

Em Portugal, não se pode dizer que a evolução histórica tenha sido muito diferente. Efetivamente, este carácter injusto assente num tratamento diferenciado no que toca à dicotomia Estado/particular veio também a verificar-se no nosso território.

Até à reforma do sistema administrativo, em 2004, estávamos perante uma realidade tremida e pouco sólida. Isto porque tornava-se difícil proceder a uma distinção segura entre o que seria gestão pública e gestão privada. A principal consequência residia depois em saber qual seria o direito aplicável e o tribunal competente para a causa. Desse estado de coisas, é óbvio que só poderiam advir conflitos de jurisdição negativos. Em última análise, como defende VASCO PEREIRA DA SILVA, até 2004 populavam no nosso territórios casos demorados e confusos, onde poderíamos inclusivamente encontrar situações em que não existia qualquer justiça.

Foi com a reforma do Contencioso Administrativo que o panorama mencionado supra assistiu a algumas mudanças, mas foi especialmente com a Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, que se estabeleceu um novo sistema no que toca ao regime da responsabilidade civil pública.

Contudo, antes de nos debruçarmos sobre o regime exposto nesse Decreto-Lei, vamos antes observar as linhas delimitadoras do funcionamento da responsabilidade civil da Administração em geral.

Em primeiro lugar, a competência dos tribunais administrativos é circunscrita em razão da natureza das relações jurídicas em causa. Como ponto de partida teremos então o artigo 212º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa (doravante designada de CRP), assim como o artigo 1º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos (ETAF). Temos depois, mais concretamente as alíneas g), h) e i) do artigo 4º, nº 1 do ETAF que faz uma primeira aproximação à questão da responsabilidade civil pública, ao afirmar que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto contendas relacionadas com a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de direito público.

É necessário vincar aqui a importância do referido artigo 4º, nº 1, alínea g) do ETAF, que vem pela primeira vez consagrar uma uniformização jurisdicional de todo o contencioso da responsabilidade civil administrativa. Ao lermos o mesmo, torna-se notório que esse contencioso passa todo ele a ser da competência dos tribunais administrativos. Tal como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em rigor, isto significa qualificar como administrativa, para efeitos processuais, qualquer relação de responsabilidade civil pública, independentemente da natureza do órgão e do poder em que ele se encontra inserido”. O mesmo será dizer que qualquer ato de uma pessoa coletiva pública, estará agora sujeito à respetiva responsabilidade civil pública. Trata-se, a meu ver, de uma evolução notória relativamente ao que existia no passado, altura em que seria visível um sistema que se destinava a defender a Administração das consequências provenientes dos seus próprios atos.

Há, porém, outra novidade trazida pelo artigo 4º, nº 1, alínea g) em conjunção com a alínea i) do mesmo número do ETAF.

Esta passou a consagrar, de um modo bastante claro, que existe competência administrativa para apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública. Quer isto dizer que já não está em causa se estamos perante uma atuação de gestão pública ou de gestão privada. Por outras palavras, deixou de ser necessário proceder-se a essa distinção, havendo finalmente um grau de igualdade entre atos públicos e atos privados do Estado, sendo a jurisdição competente idêntica para ambos. Esta será a perspetiva defendida por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e DIOGO FREITAS DO AMARAL.

Contudo, mais cautelosa será a visão de VIEIRA DE ANDRADE. Para o autor em questão, “há-de ser a jurisprudência a determinar em que medida houve ou não alargamento, designadamente enquanto se mantiver a diferença de regimes substantivos de responsabilidade civil em função do carácter público ou privado da atuação administrativa danosa”.

A meu ver, seja através de gestão pública ou de gestão privada, a atuação da Administração Pública terá de ser observada como um todo. Não faz sentido que possa haver uma certa fragmentação processual devido à natureza pública ou privada de um ato que é emanado da mesma fonte. Se houvesse tal distinção, creio eu, em última análise a Administração Pública poderia mesmo barricar-se atrás de atos de gestão privada, levando a uma hiperprotecção desta última. Trocando por miúdos, seria como se não tivesse existido qualquer reforma de 2004 nem Lei nº 67/2007.

De igual importância é também o artigo 4º, nº 1, alínea h) do ETAF, já mencionado no elenco feito há alguns parágrafos atrás.

De acordo com o mesmo, é da competência dos tribunais administrativos o julgamento dos litígios em matéria de “responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos”. Este artigo mais não é do que um complemento à alínea anterior, mas trata-se de um complemento, que segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, vem finalmente dissipar o véu decorrente da pobre distinção entre gestão pública e gestão privada, que aqui já foi discutida. Tal sucede porque, com esta alínea, podemos retirar que a competência da jurisdição administrativa é vista tendo em conta a globalidade do contencioso da responsabilidade civil pública. Já não públicos ou privados. Há simplesmente atuação da Administração Pública e as respetivas consequências provenientes da mesma.

Temos igualmente o artigo 4º, nº 1, alínea i) do ETAF. Nesta alínea é dada à jurisdição administrativa competência para julgar todos os casos em que haja uma atuação de sujeitos privados aos quais seja aplicado o regime da responsabilidade civil extracontratual da Administração. Note-se que a alínea em questão é também aplicável relativamente a sujeitos públicos, pois acrescenta “…e demais pessoas coletivas de direito público”.

A meu ver, estamos perante uma norma que apenas se predispõe somente a complementar o consagrado no artigo 4º, nº 1, alínea g) do ETAF. O ponto essencial desta alínea reside no acréscimo dos sujeitos para a equação em questão. De facto, a norma em apreço limita-se a expandir que entidades estarão sujeitas à responsabilidade civil extracontratual, delimitada pelo regime específico da responsabilidade da Administração, falando agora dos sujeitos privados. Assim sendo, de acordo com este preceito, qualquer entidade privada que aja em nome do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, estará sujeita às mesmas regras destes últimos.

Como foi já mencionado, trata-se do sistema edificado pelo contencioso administrativo especialmente após a reforma feita em 2004. Ou seja, da maior aproximação entre a esfera pública e a esfera privada, permitindo uma diluição cada vez mais intensa da dicotomia entre esses dois mundos paralelos. Deixa de estar em questão a natureza da entidade em si, importando pois, a matéria do ato que é elaborado, ou da função administrativa em causa. A conjunção das alíneas g) e i) do artigo 4º, nº 1 do ETAF é a prova de que caminhamos efetivamente para um regime de unidade jurisdicional do contencioso da função administrativa.

É no entanto necessário discutir neste ponto uma querela doutrinária relativamente ao que foi mencionado supra.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e DIOGO FREITAS DO AMARAL adotam a posição de que com a interpretação do artigo 4º, nº1 do ETAF os tribunais administrativos não serão competentes para apreciar litígios de que decorra a responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas. Isto porque para os doutos autores “não há norma que submeta essas entidades ao regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas”.

VIEIRA DE ANDRADE e VASCO PEREIRA DA SILVA, por seu lado, defendem que “se deve presumir a aplicabilidade do regime substantivo de direito público, pelo menos relativamente à responsabilidade por exercício de poderes públicos por concessionários e por entes privados de mão pública”.

A meu ver, creio a última posição será a mais correta.

Há-que atentar ao disposto no artigo 4º, nº 1, alínea d) do ETAF, que deixa bem patente que compete aos tribunais administrativos a “Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos”. É certo que a fiscalização de um ato é bem diferente da consequente indemnização, proveniente da responsabilidade que o ato em si acarreta. Porém, essa indemnização encontra-se estipulada na alínea i) do mesmo artigo. Embora constando em alíneas distintas, se temos tanto a figura da fiscalização como da indemnização, não vejo como é que não será da competência dos tribunais administrativos pronunciar-se sobre litígios que envolvam entidades privadas, especialmente se estiverem em jogo concessionários.

Partindo do pressuposto válido de que um sujeito privado auxilia a Administração na prossecução dos seus interesses, essa situação vai recair automaticamente nos artigos 1º, nº 1 e 4º, nº 1, alíneas g), h) e i) do ETAF. Tendo em conta essa linha de pensamento, de outro modo não poderia ser que os tribunais administrativos não fossem competentes para analisar a situação em causa. No fundo, é quase como se a Administração ganhasse um braço extra para uma determinada matéria, não fazendo sentido, na minha opinião, que não pudesse haver responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados agir em colaboração com o Estado ou de qualquer outra pessoa coletiva pública.   

 

Após a evolução legislativa vista até agora, era chegado o momento de acompanhar a tendência através de uma base substantiva. Essa base acabaria por surgir com a já mencionada Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro. De facto, até a criação da mesma, o sistema da responsabilidade civil pública assentava essencialmente nas situações que surgiam através do exercício da função administrativa. Contudo, a partir de 2008, a responsabilidade do Estado deixou de ficar restringida meramente a essas situações. Isto porque a Lei nº 67/2007, para além de responsabilizar o Estado no exercício da função administrativa, começou igualmente a responsabilizar o Estado, assim como qualquer entidade pública, também na sua atividade legislativa e judicial, tal como previsto no artigo 22º da CRP.

Contudo, segundo defende VASCO PEREIRA DA SILVA, a Lei nº 67/2007, ao invés de consolidar com sucesso uma harmonização do regime substantivo da responsabilidade civil com a prévia uniformização jurisdicional, veio a mostrar-se um tanto aquém das expetativas.

Num primeiro momento, parece de facto haver essa uniformização, fruto do artigo 1º, nº 1 do ETAF, quando este afirma que o regime da responsabilidade administrativa pública se aplica aos “danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa”. Contudo, se por um lado uniformiza, por outro lado dissocia o pensamento da responsabilidade civil pública, na medida em que esta deixou de ter como objeto apenas a função administrativa, para passar igualmente a preocupar-se com a função jurisdicional.

Depois, temos também o retorno da eterna discussão em torno da dicotomia gestão pública/gestão privada, ressuscitada com o artigo 1º, nº 2 da Lei nº 67/2007. Segundo este, “correspondem ao exercício da função administrativa as ações e omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou regulado por disposições ou princípios de direito administrativo”. De facto, ao analisar-se a expressão “prerrogativas de poder público”, poder-se-ia admitir que a mesma torna inevitável a distinção de regimes dentro da função administrativa, na medida em que as prerrogativas de direito público serão certamente bem diferentes das de direito privado.

Quanto a esta questão, VASCO PEREIRA DA SILVA parece não ter dúvidas, pois afirma que o modo correto de interpretar o artigo mencionado supra passa por a ideia da unificação, anteriormente apresentada. Para o autor, o que temos é a responsabilidade civil englobada num único regime jurídico da função administrativa.

VASCO PEREIRA DA SILVA defende-o com fundamento em três ordens de ideias.

Em primeiro lugar, o douto Professor afirma que a expressão “prerrogativas de poder público” surge em alternativa a uma outra expressão mais ampla: “regulação por normas ou princípios de direito administrativo”. Quer isto dizer que o regime da responsabilidade civil pública se aplica tanto a situações em que tenhamos presente poderes de autoridade ou de gestão pública, como a quaisquer outras situações que possam ser enquadradas através de normas ou princípios de direito administrativo, não sendo portanto necessário que se trate de uma entidade pública.

Em segundo lugar, o Professor defende igualmente que a expressão “normas ou princípios de direito administrativo” deve englobar as atuações de agentes privados. Tal argumento tem como fundamento o conceito de princípios, pois segundo o artigo 2º, nº 5 do Código de Procedimento Administrativo, “os princípios gerais da atividade administrativa (…) e as normas que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente de gestão técnica ou privada”. Assim, segundo este argumento, qualquer que seja a entidade que pratique um ato administrativo, os princípios aplicados serão sempre de Direito Administrativo.

Em terceiro e último lugar, de acordo com VASCO PEREIRA DA SILVA, ao analisar o nº 3 e 4 do artigo 1º da Lei nº 67/2007, é patente a ideia de que o legislador pretendeu unificar todo o regime da responsabilidade civil, independentemente da natureza da atividade ou do sujeito que pratica a mesma. De facto, os números atrás mencionados explicitam que as regras em questão serão aplicáveis aos “titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos…”, tal como “aos demais trabalhadores ao serviço das entidades abrangidas”. Já o nº 5 do mesmo artigo vem dizer que a Lei se aplica à “responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares”. O Professor conclui então que o legislador adotou “um sentido amplo de função administrativa para efeitos de responsabilidade civil administrativa, que abrange atuações públicas e privadas, assim como entidades públicas e privadas”.

Cabe agora tomar uma posição.

A meu ver, se tivermos em atenção o artigo 1º, nº 5 da Lei 67/2007, parece-me que a ideia de que poderá haver responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de direito público ou de pessoas coletivas privadas é bastante clara. É clara como a água, ou como a luz de uma tarde particularmente brilhante de Julho. E quando digo água, refiro-me à água pura de um riacho próprio do éden, onde Eva se banhava de manhã para alegrar a sua alma. É tão claro como o canto de um rouxinol numa sala vazia, que dê para ecoar a pureza das cordas vocais desta ave, qual paradisíaca quetzalcóatl nascida das profundezas de tudo o que é bom. Sim, a norma é clara. Considerando que a atividade da entidade pública ou privada é regulada por disposições ou princípios de direito administrativo, então aplicar-se-á a Lei 67/2007.  

Conjugando o número mencionado acima com os nºs 2, 3 e 4, também do artigo 1º da Lei 67/2007, essa ideia fica, a meu ver, reforçada. O nº 2 explicita que correspondem ao exercício da função administrativa as ações e omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Note-se que é utilizada precisamente a mesma expressão encontrada no artigo 1º, nº 5 desta Lei, indício de que não interessa propriamente a natureza da pessoa em questão, mas sim a natureza do seu ato.

Os nºs 3 e 4 do artigo 1º vêm depois dizer-nos até onde é que se estende o âmbito da presente Lei, no sentido de vincar que a mesma regulará também a responsabilidade civil de titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos, como aos demais trabalhadores das entidades em causa, sempre tendo em conta ações e omissões adotadas no exercício de funções administrativas e jurisdicionais.

É com este encandeamento lógico que o legislador nos traz o artigo 1º, nº 5. Ele tem, parece-me a mim, o objetivo de demonstrar categoricamente que o âmbito da Lei 67/2007 vai necessariamente estender-se a qualquer entidade particular cujos atos sejam pautados por prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Nesse sentido, não vejo como não concordar com VASCO PEREIRA DA SILVA, quando este afirma que a lei 67/2007 veio unificar o regime da responsabilidade civil pública, na medida em que esta serve tanto para entidades públicas como particulares.

Acrescento ainda, se me for permitida a ousadia, que me custa a entender as posições que defendem que antes de surgir a Lei 67/2007 havia alguma confusão de esferas, ou se quisermos, a dicotomia entidade pública/privada.       

O ponto fundamental incide no artigo 4º, nº 1, alínea i) do ETAF, quando este afirma perentoriamente que compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público”. É certo que não tínhamos ainda a expressão “prerrogativas de direito público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”, no entanto parece-me bastante percetível que havia já um forte carácter de unificação com fonte no ETAF, com a reforma de 2004.

Em jeito de conclusão, cabe também afirmar que a responsabilidade civil das pessoas coletivas de direito público veio mesmo para ficar. Não só caminhamos desde 2004 para um local em que o Estado responde extracontratualmente, como responde extracontratualmente em consequência de qualquer ato que uma entidade privada venha a fazer ao abrigo de princípios de direito público. Em 2007 (2008, em sentido prático, visto que a Lei é de 31 de Dezembro), chegou o reforço da ideia que já se espelhava desde 2004, com a Lei 67/2007. 
              Temos agora uma verdadeira ordem global, onde serão responsabilizadas tanto as entidades públicas como as privadas, desde que à sua ação ou omissão seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público. Em suma, e mesmo para terminar, se a situação da menina que foi atropelada por um vagão de uma empresa pública se tivesse dado nos dias de hoje, em Portugal, os tribunais administrativos considerar-se-iam competentes para a causa e os pais da menina seriam certamente indemnizados.

Miguel Vieira,

Nº 16792

BIBLIOGRAFIA:

- AMARAL, DIOGO FREITAS DO / ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE – Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, Coimbra : Almedina, 2004;

- ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE – A justiça administrativa, Coimbra : Almedina, 2009;

- SILVA, VASCO PEREIRA DA – “É sempre a mesma cantiga" : o contencioso da responsabilidade civil pública, Coimbra : Almedina, 2010;

- SOUSA, MARCELO REBELO DE / MATOS, ANDRÉ SALGADO DE – Responsabilidade Civil Administrativa – Direito Administrativo Geral, Lisboa : Dom Quixote, 2004