Artigo 56.º
Aceitação do acto
1 -
Não pode impugnar um acto administrativo quem o tenha aceitado,
expressa
ou tacitamente, depois de praticado.
2 -
A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de
facto
incompatível com a vontade de impugnar.
3 -
A execução ou acatamento por funcionário ou agente não se
considera
aceitação tácita do acto executado ou acatado, salvo quando
dependa
da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução.
1.
Preliminares
A aceitação do acto administrativo está consagrada no ordenamento
jurídico português nos artigo 56.º do Código de Processo dos Tribunais
Administrativos (CPTA) e 53.º/4 do Código de Procedimento Administrativo (CPA),
apresentando-se genericamente como instituto que impede o sujeito aceitante de
impugnar o acto por ele aceite.
Os preceitos deste art. 56.º mantêm intacto o regime do art. 47.º do
Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA) quanto à preclusão do
direito de impugnar um acto administrativo por parte de quem o tenha aceite,
expressa ou tacitamente, depois de praticado – solução que se estende aos
próprios pedidos de condenação à prática de acto devido, quando se tenha
aceitado o acto de indeferimento. [i]
A aceitação surge assim, como requisito negativo de interposição de
recurso por parte do sujeito aceitante.
1.1
Noção
de aceitação
Antes de procedermos à enunciação dos elementos que entendo fazerem parte
da noção de aceitação, vamos primeiramente ver como esta tem sido tratada pela
jurisprudência e doutrina.
Começando pela jurisprudência, não têm sido poucas as decisões dos
tribunais administrativos que se têm socorrido da figura da aceitação do acto
administrativo, nomeadamente para afirmar a falta de legitimidade processual do
recorrente.
No que diz respeito à doutrina, a questão central em torno da aceitação
tem sido o tratamento da sua natureza jurídica. Em Portugal, parece que tem
sido entendimento dos poucos que escreveram sobre a aceitação, que esta se
consubstancia numa manifestação de vontade, que traduz um acordo com um acto
administrativo. Alguns optam por incluir os tipos de aceitação dentro da noção,
falando numa concordância expressa ou tácita.[ii]
Outros incluem o seu principal efeito, ou seja, a preclusão do direito de
impugnação[iii].
E quanto aos seus efeitos, há mesmo quem entenda que a aceitação é um acto de
disposição de uma situação jurídica subjectiva que esteja na titularidade do
particular.[iv]
A lei não apresenta uma noção genérica de aceitação, apenas refere as
suas principais modalidades e delimita a sua função tácita. Na nossa opinião,
considero que desta fazem parte dois elementos essenciais: a existência de uma
manifestação de vontade e de uma concordância com o conteúdo do acto.
Consideramos que a aceitação traduz uma manifestação de vontade do
sujeito aceitante, isto é, a sua aceitação consiste num comportamento com um
determinado conteúdo comunicativo através do qual se exprime uma vontade do
agente que é valorada pelo Direito, pelo que, na nossa humilde opinião, são de
excluir os casos em que é simplesmente a lei a pressupor a existência desse
comportamento.
Por outro lado, também consideramos que a aceitação constitui uma
manifestação de concordância com o conteúdo de um acto administrativo,
constituindo um acto positivo e não negativo, ou seja, uma adesão, conformação,
um acolhimento do conteúdo.
2 – Assimilação da aceitação à
figura jurídica da Renúncia[v]
Em Portugal, no que diz respeito ao Processo Civil, parece que as
concepções se dividem quanto à identificação ou afastamento da aceitação e
renúncia, o que decorre de diferentes interpretações do artigo 681.º do CPC,
pois há quem entenda que do preceito decorre que a aceitação constitui uma
renúncia posterior à impugnação, e outros entendem que a aceitação e renúncia
são efectivamente institutos jurídicos diversos. Passaremos a analisar
brevemente as duas teses.
2.1- A aceitação como renúncia ao
direito de impugnação
Segundo esta tese, a aceitação consiste numa manifestação de vontade do
sujeito no sentido de abdicar do exercício do seu direito de impugnação, que é
dizer renunciar a este mesmo direito. Esta tese vingou originariamente, no
entanto, com um aprofundamento do instituto, foi rapidamente rejeitada e hoje
em dia, praticamente não se vislumbram opiniões a seu favor.
2.2- A aceitação como renúncia ao
direito subjectivo ou interesse legítimo
Segundo esta tese, cabe referir que, ao contrário da anterior, a renúncia
incide sobre uma situação substantiva que pode ser um direito subjectivo ou um
interesse legítimo.
Segundo ROBERTO MARRAMA, a aquiescência consiste num negócio renunciativo
do interesse legítimo, definido este como o interesse à disciplina favorável,
que subsiste como juridicamente relevante à adopção do acto administrativo.
Assim sendo, a aceitação da disciplina desfavorável fixada pela Administração,
não é mais que uma renúncia ao interesse em questão, isto é, ao interesse
legítimo.
O autor faz a distinção entre a aceitação e a renúncia ao direito de
impugnação, considerando que na primeira, a intenção abdicativa é projectada em
relação ao interesse legítimo, surgindo a falta do poder de impugnação como um
mero efeito reflexo, enquanto que no caso da renúncia ao poder de impugnação, a
intenção abdicativa é projectada em relação ao poder de impugnação, sendo a
perda do interesse legítimo agora um mero efeito reflexo.[vi]
Da análise destas duas teses decorre, desde logo, uma acentuação do papel
da vontade do particular, no caso de uma vontade abdicativa, de um direito de
impugnação ou de uma posição jurídica subjectiva, que pode ser um direito
subjectivo ou um interesse legítimo, vontade esta que conduz à perda do direito
de impugnação. A diferença entre as duas reside na acentuação do direito
processual na tese da aceitação como renúncia ao direito de impugnação, e do
carácter substantivo na tese da renúncia a um direito subjectivo ou interesse
legítimo.
3- Classificação da Aceitação
quanto à forma
O critério da forma permite-nos distinguir a aceitação tácita da
aceitação expressa.[vii]
Na nossa opinião, esta classificação reveste a máxima importância, desde
logo porque esta classificação de aceitação, em expressa e tácita, é a única
prevista pelo legislador no art. 56.º CPTA, razão pela qual há quem a inclua na
própria noção de aceitação. Por outro lado, determinar o que seja a aceitação
tácita é uma das questões que mais tem ocupado os tribunais no que diz respeito
à aceitação.
3.1- Aceitação Expressa
A aceitação
expressa do acto administrativo é aquela que resulta de uma declaração com esse
objecto – feita por escrito ou oralmente, desde que devidamente comprovada -,
independentemente de o autor ter consciência de que tal declaração precludia o
seu direito de acção.[viii]
3.2- Aceitação Tácita
O CPTA, no seu
art. 56.º, apresenta duas situações em que considera a existência de aceitação
tácita. Em primeiro lugar, o seu n.º 2 dispõe que “A aceitação deriva da prática, espontânea e sem reserva de facto
incompatível com a vontade de impugnar.” E no seu n.º 3 refere que “A execução ou acatamento por funcionário ou
agente não se considera aceitação tácita do acto executado ou acatado, salvo
quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução.”
Independentemente
das conclusões que se possam retirar da análise destas disposições, vamos desde
logo fixar uma ideia de aceitação tácita que a permite distinguir da expressa e
que decorre de postulados genéricos do Direito através do quais, se separam os
actos tácitos dos expressos. Assim, a aceitação
tácita é aquela em que o comportamento de um
sujeito do qual se deduz indirectamente uma manifestação de vontade no sentido
de acolher um determinado acto administrativo.
Do artigo 56.º/2 CPTA resulta uma primeira concretização de
aceitação tácita do acto, onde para além de se considerar que esta resulta de
um facto incompatível com a vontade de recorrer, também se dispõe que esta deve
ser espontânea e sem reserva. Trata-se de uma concretização que, por
contraposição com o n.º3 referente à aceitação de funcionários e agentes, em
princípio está pensada para a aceitação dos particulares, o que configura,
aliás, a maior parte dos casos e que alicerça a própria consagração do
instituto. Tal não nos impede, todavia, de entender que por exemplo,
características como a espontaneidade e a aus^ncia de reserva devem ser
respeitadas num e noutro caso. De facto, a aceitação deve ser considerada como
um instituto unitário, que reveste as mesmas características independentemente
dos sujeitos que a pratiquem.
3.2.1- A
expressão “facto incompatível com a
vontade de impugnar”[ix]
O legislador considerou que basta a
prática de um facto, incompatível com a vontade de recorrer, para que se possa
considerar que existe a aceitação tácita do acto. Isto parece bastante amplo.
Assim, é necessário determinar qual a amplitude do comportamento do sujeito que
está aqui subjacente. Ou seja, saber se o comportamento do qual se vai concluir
pela existência de declaração de vontade de aceitar um acto pode consistir num
mero comportamento externo ou se, pelo contrário, se exige ainda um
comportamento voluntário do sujeito. Entendemos que não basta a prática de um
mero facto incompatível com a vontade de recorrer para considerar que temos uma
verdadeira aceitação tácita. Temos que, dessa conduta humana poder retirar uma
manifestação de vontade.
Quanto à vontade de impugnar, deve ser
entendido como atitude do sujeito que revela a sua intenção de se fazer valer
dos mecanismos processuais de recurso que o Direito lhe confere. Portanto, nos
casos do artigo 56.º/2 CPTA, o comportamento do sujeito deve ser contrário ao
espírito de qualquer posterior impugnação.
Com
efeito, é clara a opção do legislador em ligar a aceitação do acto
administrativo ao poder de impugnação. Assim, o principal efeito desta
aceitação do acto, mesmo que tácita, é a preclusão do efeito do direito de
impugnação. Atendendo a isto, esta figura da aceitação tácita, artigo 56.º/2
CPTA deverá ser interpretada restritamente, na medida em que a mera
prática de um facto com as características exigidas pelo legislador não
consubstancia por si só uma obrigatoriedade à sujeição àquele acto,
nomeadamente a um acto administrativo ilegal, quando for caso disso. Nem todos
os factos incompatíveis com a vontade de recorrer se podem configurar como
aceitação tácita, só aqueles a partir dos quais se possa inferir uma declaração
de vontade, com o recurso ao conceito de declaração tácita.
3.3- Concretização do preceito[x]
Quais as características que um
comportamento deve observar para consideramos que estamos perante um facto
incompatível com a vontade de impugnar do qual decorre uma manifestação da
vontade de aceitar?
Assim, a actuação do sujeito deve ser espontânea.
As causas que levam um sujeito a agir de certo modo decorrem apenas de
circunstâncias externas que o leve a actuar num sentido.
Uma
outra característica da conduta do particular é ocorrer sem reserva. Significa
que dela deve decorrer uma vontade clara de aceitar um determinado acto
administrativo, não deixando quaisquer margens para dúvidas. Esta
característica decorre também do artigo 217.º CC, quando se refere a “factos
que com toda a probabilidade a revelem”. Esta probabilidade tem que
traduzir certeza e clareza no sentido de uma vontade de aceitar.
Concluindo,
num primeiro momento devemos verificar se existe um facto incompatível com a
vontade de recorrer e, num segundo momento, averiguar se desse facto decorre
uma vontade de aceitar. Para chegarmos a essa conclusão é necessário atender a
uma valoração objectiva. Assim, trata-se de uma valoração do estado de
consciência do sujeito, em que não está em causa a real intenção deste, mas sim
o que objectivamente dela decorre, tendo em conta o entendimento que o homem
médio teria. Apesar dos requisitos enunciados no artigo 56.º/2 CPTA, é
necessário proceder ainda a uma ponderação de valores e interesses implícitos
no instituto da aceitação, admitindo-se uma interpretação restrita do mesmo.
4- Classificação da Aceitação Quanto ao
conteúdo
A
este respeito, separamos a aceitação global da parcial.
A
aceitação global será aquela que incide sobre todos os aspectos do conteúdo de
um determinado acto administrativo, enquanto que a aceitação parcial incide
apenas sobre alguns aspectos desse acto.
Muitas
questões podem surgir em relação à aceitação parcial, desde logo, saber se o
acto objecto de tal aceitação a pode acolher. E a este respeito, importa
indagar acerca da divisibilidade ou indivisibilidade do conteúdo do acto
administrativo em causa. Ora, um acto será de conteúdo indivisível se o seu
conteúdo for de tal modo homogéneo que não suporta qualquer divisão sem que se
ponha em causa o seu sentido e finalidades, não sendo permitida
consequentemente, qualquer separação dos seus diversos componentes.
Tal
homogeneidade do acto leva a que uma eventual discordância em relação ao seu
conteúdo só possa ocorrer face ao seu todo, pelo que uma impugnação só poderá
ser feita nestes moldes e consequentemente do mesmo modo, uma eventual
manifestação de concordância também só poderá ocorrer em relação à totalidade
do seu conteúdo. Por outro lado, um acto será de conteúdo divisível se o seu
conteúdo não for homogéneo, permitindo-se uma separação dos seus diversos
aspectos, sem que se ponha em causa o sentido e finalidades que fundamentam a
sua existência. E neste sentido, uma eventual manifestação de vontade de
concordância ou discordância face ao conteúdo de tal acto, poderá ocorrer
relativamente a cada um dos seus aspectos individualmente considerados.
Posto
isto, já se vê que uma aceitação parcial do acto administrativo só poderá
ocorrer, quando o seu conteúdo seja de carácter divisível.
5- Contra-fundamentos da figura da
aceitação do acto administrativo
O Princípio da Legalidade que vincula a actividade administrativa[xi], e o direito de impugnação dos sujeitos aceitantes configuram-se como
contra-fundamentos da figura da aceitação do acto administrativo, porque são os
valores que são postos em causa aquando da sua verificação.
A
perda do direito de impugnação vai contribuir para a permanência na ordem
jurídica de actos administrativos ilegais, quando estes sejam inválidos, uma
vez que o sujeito aceitante perde a possibilidade de recorrer deles. Por outro
lado, com a aceitação também se limita expressamente o direito à impugnação de
actos administrativos, direito fundamental consagrado no art. 268.º/4 CRP.
6- Razões que levam à limitação do
Princípio da Legalidade
Devemos
considerar como fundamentos da aceitação do acto administrativo, em primeiro lugar
o valor geral da segurança jurídica. Esta
postula uma certeza, estabilidade e previsibilidade na realização do Direito e
consiste precisamente na tendencial estabilidade dos casos decididos, através
dos actos constitutivos de direitos. A aceitação como acto com efeito
preclusivo da destruição do acto aceite, contribui para a sua permanência na
ordem jurídica e desse modo, permite esta estabilidade jurídica.[xii]
Em
segundo lugar, consideramos também como fundamento da aceitação o princípio da boa fé. Este está previsto
no artigo 266.º/2 CRP e no art. 6.º-A CPA. Decorre directamente deste último
artigo que tal princípio não vincula apenas a Administração, mas também todos
os particulares que se relacionem com ela (art. 6.º-A/1 CPA) sendo
principalmente em relação a estes, que a boa fé é relevante como fundamento da
aceitação do acto administrativo.
A
boa fé deve ser configurada como um conjunto de deveres acessórios que as
partes devem respeitar no âmbito de uma relação jurídica administrativa. E a
este respeito, a figura da aceitação do acto administrativo, enquanto
manifestação de vontade de um sujeito de concordância ao conteúdo de um acto,
encontra fundamento na boa fé. Desde logo, porque o sujeito que a presta não
pode agir em contrariedade com tal declaração, sob pena de se porem em causa as
expectativas e investimentos de confiança que os destinatários, ou terceiros
interessados, tenham feito de tal comportamento.
Sendo
a Administração Pública a principal destinatária de tal act de aceitação, será
primacialmente face a ela que se deverá tutelar a confiança. E neste sentido,
serão ainda interesses públicos que se estão a proteger. Pelo que com o
instituto da aceitação visa-se principalmente garantir o princípio da
prossecução do interesse público.
6.1 – A confiança legítima e o venire contra factum proprium
Uma
das mais importantes concretizações do princípio da boa fé, e em especial como
sendo fundamento da figura da aceitação do acto administrativo, reside na protecção
de confiança.
A
propósito do instituto da aceitação, a protecção de confiança como fundamento
ganha forte relevância. Desde logo, porque quando se pretende impedir que o
sujeito aceitante impugne o acto aceite, se está a atender às expectativas que
outros interesados teriam de que tal acto não seria destruído, e que ocorreram
precisamente pela circunstância da aceitação.
Posto
isto, também releva uma outra concretização da boa fé, de certa forma também
ligada à protecção da confiança legítima, e que mais especificamente fundamenta
a aceitação do acto administrativo. Estamos a referir-nos à proibição do venire contra factum proprium, que
consiste no facto de não se permitir que adoptada uma conduta com um certo sentido,
posteriormente se venha a adoptar uma outra em sentido contrário.[xiii] Trata-se de uma
proibição de comportamentos contraditórios, que se justifica pelo facto de,
desse modo não se frustrar a confiança e as expectativas criadas em relação ao
sentido dum comportamento inicial. Ora, no caso da aceitação do acto
administrativo, uma eventual impugnação do acto aceite, corresponderia a uma
conduta contrária à primeiramente praticada, razão pela qual se frustrariam as
expectativas daqueles que acreditaram que o sujeito aceitante não iria pôr em
causa o conteúdo do acto aceite.
7- Convalidação do conteúdo do Acto
administrativo: sanação do vício de acto inválido?
À
primeira vista, seria de considerar que com a aceitação do acto administrativo
e a consequente perda do direito de impugnação, o acto inicialmente viciado
deixa de o ser, consolida-o na ordem jurídica e passa a ser tratado como
válido; isto é, com a aceitação, expurgar-se-ia o vício que afectava ab initio o acto, e este, passaria a ser
tratado como se nunca tivesse sido ilegal.[xiv]
Trata-se de uma
ideia que assenta na sanação do acto administrativo com efeitos retroactivos
devido a uma manifestação de vontade de aceitar, tal como sucederia se a
Administração tivesse praticado um acto de ratificação, reforma ou conversão do
acto inicial, com a única diferença de que neste último caso existe uma
verdadeira expurgação dos vícios que afectavam o acto, enquanto que no
primeiro, embora tal acto passe a ser tratado pelo Direito como se esses vícios
tivessem sido expurgados por efeitos da manifestação de vontade de aceitar, na
realidade reconhece-se que tal não sucedeu assim.
Fala-se por
isso, de convalidação do conteúdo de um acto porque o acto passaria a ser
tratado como se nunca tivesse sido ilegal. E, neste sentido, consideramos que
uma tal orientação só ganhará relevância quando a aceitação do acto se
verifique por parte de todos os interessados no acto, visto que havendo ainda a
possibilidade de algum sujeito o impugnar e de, como tal, o acto vir a ser
invalidade, não fazer sentido afirmar que o seu conteúdo se convalidou.
Em nossa opinião,
esta tese não é de acolher. Mas para percebermos esta posição, convém
primeiramente definirmos o entendimento que temos acerca da convalidação de um
acto.
A convalidação
consiste na supressão do vício que afecta o acto inválido, por forma a que tal
acto possa passar a estar em conformidade com o Direito. Neste sentido,
entendemos que uma primeira via para conceber uma sanação do acto inválido
seria pela consideração da vontade do sujeito aceitante como elemento que
purifica o acto viciado. A este respeito, não vemos como no Direito Público uma
manifestação de vontade de aceitação de um particular que possa dispor sobre a
legalidade da actuação administrativa. Na verdade, ao contrário do que acontece
na confirmação do negócio jurídico anulável em que estão em causa interesses
privados, na aceitação do acto administrativo está em causa a definição de
interesses públicos por parte da Administração, cujo conteúdo é indisponível
por vontade dos particulares. Não se perceberia assim ,que tal manifestação de
vontade de aceitar tivesse uma incidência no acto administrativo de molde a
convalidar o seu conteúdo.
Consideramos
antes que com a aceitação, ocorre uma estabilização
dos efeitos do acto: na sanação, porque o acto inicialmente iníquo deixa de
o ser, e como tal não pode ser impugnado, na inopugnabilidade porque, não
obstante o acto ainda estar viciado por outras razões também não pode ser
impugnado.
[i] OLIVEIRA, Mário Esteves/ OLIVEIRA, Rodrigo
Esteves, Código de Processo
nos Tribunais Administrativos, Volume
I, Almedina, 2004.
[ii] GOMES,
Henrique Martins, A aceitação dos Actos
Administrativos, DJAP, Vol. I
[iii]
ANDRADE, José Carlos Vieira, A aceitação
do Acto Adminsitrativo, Boletim da Faculdade – Volume comemorativo,
Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003
[iv] Em
Portugal é a posição de RUI DE MANCHETE, Sanação
do Acto Administrativo Inválido, DJAP, Vol. III
[v] LUÍS,
SANDRA LOPES, Aceitação do Acto
Administrativo, AAFDL, 2006.
[vi] MANCHETE,
RUI, Sanação do Acto Administrativo
Inválido, DJAP, Vol III.
[vii] Sendo
a aceitação do acto administrativo uma manifestação de vontade só poderia
revestir as formas expressa ou tácita.
[viii] OLIVEIRA, Mário Esteves/ OLIVEIRA, Rodrigo
Esteves, Código de Processo
nos Tribunais Administrativos, Volume
I, Almedina, 2004.
[ix] LUÍS,
SANDRA LOPES, Aceitação do Acto
Administrativo, AAFDL, 2006.
[x] PINTO,
PAULO MOTA, Declaração Tácita e Comportamento
Concludente no Negócio Jurídico, Coimbra,
1995
[xi] Este
princípio decorre do art. 266º/2 CRP e do art. 3.º CPA. E quando o entendemos
como contra-fundamento da aceitação, estamos a entendê-lo como legalidade
stricto sensu, no sentido de vinculação à lei ordinária.
[xii] Neste
sentido SÉRVULO CORREIA, considerando que a perda da legitimidade pela
aceitação decorre da lei em homenagem ao valor da segurança jurídica, Legalidade e Autonomia Contratual nos
Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987
[xiii]
MACHADO, JOÃO BAPTISTA, Tutela da
Confiança e “Venire contra factum proprium”, RLJ n.º 3725
[xiv] SANTOS
BOTELHO fala numa convalidação que ocorre a propósito do decurso do prazo e da
aceitação, fazendo distinção entre uma sanação ou convalidação com efeitos
retroactivos que expurgaria o vício do acto, e uma sanação relativa confinada
aos efeitos invalidantes do acto ilegal, sem que a própria ilegalidade
intrínseca e objectiva do acto deixasse de existir. A primeira, a que
apelidamos de convalidação do conteúdo do acto, é defendida entre nós por DIOGO
FREITAS DO AMARAL e SÉRVULO CORREIA.
Miguel Henriques
Aluno n.º 19779
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