sábado, 24 de novembro de 2012

A Acção Popular

1. Introdução

      A acção popular constitui uma forma que a lei utiliza para facultar aos cidadãos o poder de reagirem face a atentados contra bens colectivos.

      Este instituto encontra-se consagrado a nível constitucional no artigo 52º/3 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) tendo também uma lei específica que regula o seu exercício (Lei nº83/95 de 31 de Agosto, doravante, LAP).

      Como goza do estatuto de direito fundamental a acção popular traduz-se numa modalidade do direito de acesso aos tribunais previsto no 20º/1 da CRP[1].

      A admissão desta figura e o seu aprofundamento legislativo resultaram da reforma do Contencioso Administrativo 2002-2004 sendo uma manifestação clara do seu objectivismo.

      A existência do direito à acção popular constitui um alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos prevista no artigo 9º/1 CPTA (à semelhança das soluções consagradas pelo artigo 26º do CPC) que tem principalmente em vista a defesa dos interesses difusos[2].

      Efectivamente, o regime da acção popular conduz à extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser parte na relação material submetida à apreciação do tribunal.

      Para evitar eventuais equívocos torna-se imperioso distinguir a acção popular das figuras da acção pública administrativa e do direito de petição.

      A legitimidade para a acção pública administrativa pertence ao Ministério Público e encontra-se consagrada no artigo 9º/2 e 16º da LAP e 22º CRP. Neste tipo de acção o objecto principal em causa é o interesse público, e não tanto o interesse da colectividade. A acção pública é exercida por entidades públicas no exercício de um dever de ofício.

      O direito de petição consta do artigo 52º/1 da CRP e constitui um direito de natureza política, ao contrário da acção popular que tem sobretudo incidência na tutela de interesses difusos.


2. Tipos de Interesse, em particular, o interesse difuso

     Tendo por base o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 14/05/2009 Processo 02/09 é possível fazer uma distinção entre quatro tipos de interesses:

     ·Interesse individual: corresponde ao direito subjectivo ou interesses específicos de um determinado indíviduo;

     · Interesse público: corresponde ao interesse próprio dos Estados e demais entes territoriais, sejam eles regionais ou locais;

     · Interesse difuso: “refracção em cada in íduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada”.

     · Interesse Colectivo: interesse comum a certos grupos e categorias, tal como as associações e fundações, 3º LAP.

      É posição assente na doutrina e jurisprudência que na acção popular são maioritariamente relevantes os interesses difusos, considerando que estes são supra in iduais e insusceptíveis de apropriação in idual.

     Os interesses difusos encontram-se previstos na alínea a) do 52º/3 (saúde pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, preservação do ambiente e do património cultural) e 52º/3 alínea b) da CRP (bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais), no artigo 9º/2 do CPTA que complementa/adita ao preceito constitucional citado o urbanismo e o ordenamento do território e no artigo 1º/2 da LAP que refere ainda a protecção do consumo de bens e serviços e o domínio público.


3. Modalidades de acção popular

     Tendo já ficado assente que o objecto da acção popular constitui a defesa de interesses difusos torna-se relevante apresentar uma breve descrição dos tipos de acções populares existentes, no entendimento de Paulo Otero[3]:

     ·Acção popular preventiva: cujo objectivo é prevenir eventuais violações do interesse da colectividade, modalidade consagrada na primeira parte do artigo 52º/3 alínea a) da CRP;

     ·Acção popular destrutiva ou anulatória: quando este instituto é proposto para pôr termo a eventuais infracções que ponham em causa os bens e interesses protegidos consagrados no regime legal da acção popular (nomeadamente, artigo 52º/3 alínea a) da CRP)[4];

     ·Acção popular repressiva: diz respeito à perseguição judicial dos responsáveis pelas infracções contra os bens e interesses legalmente protegidos;

     ·Acção popular indemnizatória: quando o objectivo é conseguir o ressarcimento por danos provocados contra os interesses da comunidade;

     ·Acção popular supletiva ou substitutiva: diz respeito essencialmente ao consagrado no artigo 52º/3 b) na medida em que neste tipo de acção popular tem-se em conta a defesa dos bens integrantes no património de entidades públicas.


4. A concessão de legitimidade 

      A acção popular é uma acção judicial que é caracterizada pela “amplitude dos critérios determinativos da legitimidade para a respectiva propositura”[5].

      Tipos de acção popular atendendo à legitimidade activa:


4.1.  Acção popular individual: os titulares do direito de acção popular são quaisquer cidadãos no exercício de gozo dos seus direitos civis e políticos[6] independentemente de terem ou não interesse directo na demanda, artigo 2º/1 LAP[7].

Também é admitida a existência de uma acção popular interposta por particular contra particular, desde que seja configurada como tal

      Quando isto ocorre, e quando esteja em causa a defesa de bens do domínio público autárquico, a acção popular é da competência dos tribunais judiciais “se nela não estiver em causa uma relação de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto”[8].

      Relativamente à questão de saber se os estrangeiros e apátridas podem ou não possuir legitimidade plural in idual uma interpretação literal do artigo 15º/2 da CRP levar-nos-ia a concluir que pelo facto de não poderem gozar de direitos políticos estes sujeitos jurídicos não poderiam intentar uma acção popular.

      No entanto, sigo a opinião da doutrina maioritária[9] ao considerar que o princípio da equiparação expresso no artigo 15º/1 da CRP estende o direito político de acção popular aos estrangeiros e apátridas[10].


4.2. Acção popular colectiva: intentada por associações e fundações.

      Para que tenham legitimidade activa é necessário que as associações e fundações preencham três requisitos cumulativos enunciados no artigo 3º da LAP: possuir personalidade jurídica, compreenderem nos seus objectivos estatutários a defesa dos interesses em causa e não exercerem qualquer tipo de actividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais[11][12].

      As Organizações Não Governamentais de Ambiente (ONGA) são associações dotadas de personalidade jurídica (artigo 2º/1 da Lei 35/98 de 18 de Julho) que preenchem os requisitos do artigo 3º da LAP e que, como tal, possuem legitimidade processual activa para a propositura de acções populares cujo objecto seja a defesa do ambiente (artigo 10º/1 da Lei 35/98 de 18 de Julho).


4.3. Acção popular pública originária: da responsabilidade das Autarquias Locais

      As autarquias locais possuem legitimidade por via do artigo 2º/2 da LAP.

      No entanto, e tal como refere este artigo, a legitimidade das autarquias locais está restringida à área da respectiva circunscrição territorial (o que faz todo o sentido atendendo ao princípio da descentralização administrativa subjacente às autarquias locais – artigo 2º/1 da Lei 159/99 de 14 de Setembro e 235º/2 da CRP).

      É também necessário referir que a jurisdição competente para conhecer de uma acção popular intentada por uma autarquia local para defesa de um bem de domínio público relativo à sua circunscrição territorial é a jurisdição administrativa, tal como nos é demonstrado pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28/09/2010 Processo 023/09.


4.4. Acção popular pública superveniente: da responsabilidade do Ministério Público[13].

      A legitimidade processual do Ministério Público para intentar uma acção popular consta do artigo 16º da LAP.

      Além da iniciativa processual, o MP tem ainda legitimidade substitutiva (de actores populares) em caso de desistência (nos termos do artigo 16º/3 da LAP).

      Assim, e tal como conclui Paulo Otero[14], a acção popular permite que o Ministério Publico possa desempenhar simultaneamente dois papéis processuais: por um lado tem a seu cargo a fiscalização da legalidade 16º/1 e por outro lado tem ainda uma ampla função de representação processual 16º/1 e 16º/2.


5. Marcha do Procedimento

      A Lei da Acção Popular descreve ao longo dos seus artigos qual a tramitação a adoptar em caso de proposição de acção popular, tramitação esta que será aqui sumariamente descrita.

      Os titulares do direito de participação procedimental e do direito de acção popular deverão elaborar uma petição que contenha um pedido cujo grau de probabilidade de procedência seja elevado[15][16].

      Na eventualidade de a petição da acção popular ser procedente e de não haver a citação dos titulares da legitimidade passiva (ou seja, o réu ou o Ministério Público quando deva intervir como parte principal), será anulado todo o processado posterior à petição (artigo 194º do Código de Processo Civil).

      De realçar que já foi admitida nos nossos tribunais a possibilidade de cumulação de pedidos em sede de acção popular[17]

      O artigo 18º da LAP determina que o julgador poderá atribuir efeito suspensivo aos recursos jurisdicionais (e não aos recursos contenciosos) em sede de acção popular quando exista uma probabilidade séria de ocorrência de “dano irreparável ou de difícil reparação”.

      Relativamente às custas o artigo 20º da LAP, nos seus diversos números, apresenta algumas especificidades face ao regime geral das custas constantes do artigo 446º e seguintes do Código de Processo Civil. Assim, por exemplo, determina o 20º/2 da LAP que o autor não pagará custas em caso de procedência parcial do pedido.

      Quando existirem danos que ponham em causa os interesses previstos no artigo 1º/1 da LAP realizados dolosa ou culposamente deverá o agente causador dos mesmos indemnizar o lesado ou lesados (responsabilidade civil subjectiva artigo 22º/2 e 26º3 LAP); caso os danos tenham sido realizados independentemente de culpa a obrigação de indemnizar não é excluída (responsabilidade civil objectiva 23º LAP). O direito à indemnização prescreve, segundo o artigo 22º/4 da LAP no prazo de três anos a contar do trânsito em julgado da sentença que o tiver reconhecido.


6.  O caso julgado

     Em regra a decisão que venha a ser proferida em sede de acção popular tem uma eficácia erga omnes[18], ou seja, deve valer para todos os titulares do interesse difuso e para o sujeito/sujeitos que o violaram ou ameaçaram fazê-lo (exceptuando para “os titulares dos direitos ou interesses que tiverem exercido o direito de se auto-excluírem da representação” seguindo o regime do artigo 15º da LAP).

      Sendo assim, “a extensão do caso julgado excede a que se verifica na generalidade das acções, visto que abrange as partes que não intervieram directamente e de forma activa no litígio”[19].

      Ainda em sede de caso julgado cumpre reter o seguinte: “em relação aos representados que não intervieram na acção, nem se auto-excluíram, a extensão do caso julgado admitida pela LAP, irá impedi-los de propor nova acção com o mesmo objecto"[20].


7.  Constituirá a figura da acção popular uma forma de contornar o regime do caso decidido?

      O caso decidido “constitui uma situação jurídica consolidada pelo facto de o acto que lhe deu origem se ter tornado inimpugnável, em virtude de ter transcorrido o prazo legal para poder ser sindicado contenciosamente com fundamento em vícios que prejudiquem a sua anulabilidade”[21].

      Vasco Pereira da Silva[22] considera que o caso decidido administrativo não é uma figura do nosso contencioso administrativo negando a sua existência, numa tomada de posição claramente subjectivista a qual, a meu ver, tem todo o sentido atendendo à letra do artigo 282º, que não menciona esta figura.

      Assim, entendo ser possível uma interpretação a contrario do artigo 9º/2 mediante a qual o particular pode deduzir novamente a mesma pretensão ao recorrer ao regime da acção popular, acabando esta por ser uma “segunda oportunidade” para o autor ver o seu pedido concretizado.

      De notar que esta tomada de posição não implica que se admita a inexistência de limites à propositura de uma acção popular; mais uma vez considero correcta a solução apresentada por Vasco Pereira da Silva ao propor que sejam aplicados ao autor popular particular os mesmos limites que se aplicam ao Ministério Público para esta acção (limites que constam do artigo 68º/1 c) CPTA).


8. Conclusões e/ou pequenas notas relativamente a este instituto

      Através da análise de vários acórdãos jurisprudenciais e de alguma doutrina relativamente à matéria em apreço é possível tecer as seguintes considerações finais que são imprescindíveis para um efectivo conhecimento desta figura do contencioso administrativo português:

      1) A acção popular não constitui uma forma de processo, ou seja, não é um meio processual específico constituindo essencialmente uma fonte de legitimidade para determinados sujeitos processuais;

     2) Uma parte pode ser legítima e não ter interesse em agir;

      3) Mesmo que não existisse a LAP ou o artigo 9º/2 poderia concluir-se que a existência da norma constitucional seria suficiente para a invocação deste instituto;

      4) A referência a “bens e valores constitucionalmente protegidos” feita pelos artigos 9º/2 do CPTA, 2º/1 da LAP e 52º/3 da CRP é exemplificativa[23];

      5) O objecto da acção popular é a defesa de interesses difusos (que se traduzem numa refracção da bens e direitos públicos em certos sujeitos).

      6) Os artigos 40º/1 b) e 40º/2 c) do CPTA vieram alargar a legitimidade em acções relativas a contratos para as pessoas mencionadas no artigo 9º/2. Muito embora seja correcto o alargamento da legitimidade em acções relativas a contratos é incorrecto fazê-lo face ao autor popular pois este não tem interesse directo na demanada não devendo ser chamado a impugnar (agora, qualquer pessoa que não tenha nada a ver com um determinado contrato passa a ter legitimidade para o impugnar)[24].

 Rute Fernandes, 19847




Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, 1º edição.
DIAS, Vera Elisa Marques, A acção popular civil para a tutela de interesses difusos, 2009. 46f. Relatório de estágio de mestrado para a cadeira de Direito intelectual – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009
MARTINS, Dayane de Oliveira acção popular: uma análise comparativa entre o ordenamento jurídico brasileiro e o português, 2009. 35f. Relatório de estágio de mestrado para a cadeira de Direito Administrativo – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009.
MORAIS, Carlos Blanco de A querela da intangibilidade do caso decidido inconstitucional in Jurisprudência Constitucional, nº15, Julho/Dezembro 2007
OTERO, Paulo, A acção popular: configuração e valor no actual Direito Português, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 59, Dezembro de 1999.
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no ã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2009 2ª edição
SOUSA, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003.




[1] No acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 05/06/2008, Processo 2927/2008-7 pode efectivamente concluir-se que o direito de acção popular “constitui um meio de participação do cidadão na condução política do Estado, um instituto de democracia directa, além de um direito político fundamental, tendo em vista a realização de interesses meta-indiduais”.
[2] Além disso, dita o artigo 26º1 da Lei 35/98 de 31 de Agosto que a cooperação com o tribunal e as partes em processo de acção popular é um dever irrenunciável.
[3] OTERO, Paulo, A acção popular: configuração e valor no actual Direito Português, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 59, Dezembro de 1999.
[4] Como ocorre no já referido acórdão do Tribunal de Conflitos de 14/05/2009 Processo 02/09.
[5] Vide Paulo Otero, op.cit.
[6] Tal como demonstra o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25/03/2004 Processo 01581/03.
[7] O mesmo já não ocorre no direito brasileiro no qual um cidadão-eleitor menor de 18 anos e maior de 16 anos está investido de todos os direitos políticos pelo que poderá propor uma acção popular. Ou seja, ao passo que em Portugal “a acção popular só pode ser manejada pelo cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos, no Brasil só exigem-se os direitos políticos”, MARTINS, Dayane de Oliveira acção popular: uma análise comparativa entre o ordenamento jurídico brasileiro e o português, 2009. 35f. Relatório de estágio de mestrado para a cadeira de Direito Administrativo – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009.
[8] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 14/05/2009 Processo 02/09.
[9] Neste sentido, SOUSA, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003.
[10] “Apesar da lei indicar o contrário, a lógica inerente à defesa dos direitos difusos pela acção popular permite acolher a legitimidade popular de estrangeiros e apátridas, o que se torna ainda mais evidente no caso de cidadãos comunitários”, DIAS, Vera Elisa Marques, A acção popular civil para a tutela de interesses difusos, 2009. 46f. Relatório de estágio de mestrado para a cadeira de Direito intelectual – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009. Esta opinião, a meu ver muito promissora, levará a que se conceda legitimidade popular a quaisquer cidadãos europeus para a propositura de acções em qualquer dos estados-membros.
[11] Um dos exemplos no qual os nossos tribunais já atribuíram legitimidade activa para a acção popular, nomeadamente para a “Associação de Moradores e Amigos da Freguesia de S.Francisco Xavier” consta do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 20/06/2006 Processo 11260/2005-7.
[12] MARTINS, Dayane de Oliveira, op.cit refere que no direito brasileiro as pessoas colectivas não podem ser consideradas partes legítimas podendo apenas configurar no processo como litisconsortes do autor, ao contrário do que se passa no nosso país.
[13] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/01/2012 processo 05680/09.
[14] OTERO, Paulo, op.cit.
[15] Sob pena de indeferimento da petição inicial 13º LAP, devendo posteriormente existir a citação de todos os titulares cujos interesses sejam convergentes com o autor (tal como consta do regime do artigo 15º da LAP).
[16] De notar que a exigência de audição dos cidadãos em respeito do artigo 4º da LAP foi recentemente alvo de análise devido a obras realizadas no Metro do Porto no acórdão 14/09/2012 do Tribunal Central Administrativo Norte Processo 01137/06.8BEPRT.
[17] Nomeadamente no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31/01/2002 Processo 047338.
[18] O 19º/1 da LAP excepciona duas situações nas quais a decisão não tem eficácia geral: quando a acção for julgada improcedente por falta de provas ou quando o julgador deva decidir por forma ersa fundado em motivações próprias do caso concreto.
[19] Acórdão de 23/12/2008 do Supremo Tribunal de Justiça Processo 08B4107.
[20] DIAS, Vera Elisa Marques, op.cit.
[21] MORAIS, Carlos Blanco de A querela da intangibilidade do caso decidido inconstitucional in Jurisprudência Constitucional, nº15, Julho/Dezembro 2007.
[22] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no ã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2009 2ª edição.
[23] Neste sentido, SOUSA, Miguel Teixeira de, op.cit. “Os interesses difusos são inúmeros e não são susceptíveis de qualquer enumeração: neles cabem todos os interesses que podem ser usufruídos por qualquer membro de um grupo ou de uma classe sem afectar o mesmo gozo por qualquer membro da mesma categoria”.
[24] SILVA, Vasco Pereira da, op.cit.

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