O caso decidido: Uma pretensão ou uma realidade no Direito Administrativo Português?
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1. Delimitação do tema e sua introdução
A análise que me proponho a deliberar no presente trabalho diz respeito à vexata quaestio de saber se:
1.º - Será a inimpugnabilidade dos actos administrativos dotada de estabilidade?
2.º - Poderá olhar-se o caso decidido administrativo como se de um caso julgado se tratasse?
3.º - Será o caso decidido uma realidade do Direito Administrativo Português?
Delimitada a discussão, passo agora a uma observação introdutória da figura do caso decidido e do caso julgado e dos princípios que lhes subjazem.
Por caso julgado entende-se a insusceptibilidade de recurso de uma decisão judicial, decorrente do seu trânsito em julgado[1], podendo este tomar a forma de caso julgado formal (quando a decisão insusceptível de recurso só vincula no processo em que foi proferida[2]) ou de caso julgado material (i.e., houve uma decisão de mérito que pode vincular outros tribunais[3]), ou seja, as sentenças judiciais são dotadas de um prazo a partir do qual não poderão voltar a ser postas em causa, fazendo caso julgado.
Por caso decidido entende-se[4] a inimpugnabilidade do acto administrativo, ou seja, com o caso decidido há “uma situação jurídica consolidada pelo facto de o acto que lhe deu origem se ter tornado inimpugnável”[5].
Ainda sem entrar em considerações específicas e sem admitir se existe, ou não, actualmente a figura do caso decidido no Direito Administrativo Português, é de notar que de comum às duas figuras está (ou estaria – no caso de efectiva negação da figura do caso decidido) a criação, por parte do legislador, de mecanismos que asseguram a não mutabilidade radical da realidade. Ou seja, em tensão encontram-se os princípios da segurança e da certeza jurídica.
Como já é sabido de todos aqueles que se deparam com o problema em que se baseia esta minha humilde intervenção, foi Otto Mayer, em “Derecho Administrativo Alemán”[6], o autor que procedeu a uma equiparação entre sentença e acto administrativo, afirmando mesmo que as autoridades administrativas se equiparam às judiciais e fê-lo de um modo tão exaustivo que influenciou a Doutrina do Direito Português[7].
Mas como referi logo nas primeiras linhas que aqui escrevi, esta questão não é pacífica. Assim, no ver do Professor Vasco Pereira da Silva[8] foi introduzida a figura do caso decidido no Direito Constitucional sem bases sólidas para tal[9].
2. “2.º - Poderá olhar-se o caso decidido administrativo como se de um caso julgado se tratasse?” “Será a inimpugnabilidade do acto administrativo dotada de estabilidade?”
Já ficou exposto que o caso julgado é expressão de uma decisão judicial e o caso decidido é expressão de um acto administrativo. Relativamente àquela não me cabe aqui discutir questões de fundo, podendo afirmar já que é uma decisão que se firmou na Ordem Jurídica, cabendo agora averiguar se este – leia-se, o acto administrativo – é ou não dotado de estabilidade para se poder igualmente afirmar da sua consolidação na ordem jurídica.
Tal como bem nota o Professor Vasco Pereira da Silva[10], no artigo 282º da Constituição da República Portuguesa não se faz qualquer referência ao “pretenso caso decidido” administrativo o que faz com que não possa conferir-se ao “caso decidido” o valor da intangibilidade, já que se se apurarem valores constitucionais significativos que a legitimem, poderá ser admissível uma quebra na imobilidade das situações definidas por actos administrativos[11].
Dito isto, na verdade parece já poder apontar-se em sentido de uma resposta negativa relativamente à efectiva estabilidade do acto administrativo ou, pelo menos, no sentido de afirmar uma relativa estabilização do acto quanto a um determinado interessado. Na verdade, como se retira da fundamentação ao Acórdão n.º 370/2008[12], “da expiração do prazo de impugnação de acto anulável por parte do particular seu destinatário também não se segue a sua imediata «consolidação» por outra razão: é que a própria Administração mantém o poder de revogação do acto inválido, com fundamento na sua invalidade, dentro do prazo do recurso que terminar em último lugar (artigo 141.º do Código de Procedimento Administrativo)”.
Quanto ao efeito convalidatório como decorrente do caso decidido que era apontado por Marcello Caetano, defende-se na jurisprudência Constitucional que, não sendo a inimpugnabilidade uma qualificação intrínseca dos actos administrativos, não pode esta (inimpugnabilidade) ser significado de convalidação do acto ferido de vícios.
Deste modo não se pode olhar ao caso decidido como se de um caso julgado se tratasse, pois contrariamente a este, que adquire força de “verdade legal”, “o acto administrativo pode ver a sua legalidade contestada por via de incidente ou por via de excepção”[13].
Parece ser de entender, nos termos da letra do artigo 38º n.º 1 do CPTA (que confere ao tribunal a possibilidade de vir a conhecer, a título incidental, dos vícios de um acto administrativo cujo prazo para impugnação já se encontre findo), que não se pode conceder ao acto administrativo um poder material similar ao do caso julgado material da sentença nem que se possa reconhecer ao decurso do prazo para impugnar o acto anulável efeito sanatório.
Em crítica à posição adoptada por Marcello Caetano, diz-se[14] que o efeito convalidatório da inimpugnabilidade acabaria por estabelecer uma maior amplitude para o efeito de caso decidido do que aquele que tem o caso julgado.
Diz ainda o Professor Vasco Pereira da Silva[15] que ao pretender criar-se um “caso decidido” similar ao “caso julgado” estar-se-ia a retroceder à confusão que outrora se fez entre actos e sentenças. Confusão reflectida no pensamento de Otto Mayer que não se justifica à luz do actual artigo 111º in fine da Constituição da República Portuguesa. Como bem realça o Professor, há que traçar a distinção entre os efeitos processuais da impugnabilidade por decurso do prazo e a convalidação de uma actuação ilegal.
3. “Caso decidido”: realidade ou pretensão?
Nos termos do artigo 9º n.º 2 do CPA a contrario, o particular não fica impedido de deduzir novamente a mesma pretensão, o que retira ao acto negativa a força de caso decidido material. Isto revela uma relatividade da estabilidade das situações criadas pelos actos administrativos emanados no seio da Administração Pública.
Não obstante na esteira da Doutrina maioritária se admitir a existência do denominado caso decidido administrativo, tal como Blanco de Morais o concretizou nas suas palavras[16], parece ciente e lógica a posição tomada perante uma corrente subjectivista, como é o caso do nosso Professor Vasco Pereira da Silva, ao entender que actualmente, depois da reforma do Processo Administrativo de 2002-2004, se encontra afastado o caso decidido.
Ana Miranda n.º 19457
[1] Artigo 677º Código de Processo Civil (doravante CPC)
[2] Artigo 672º CPC
[3] Artigo 671º CPC
[4] “Entende-se”, isto é, para quem admita a existência do denominado caso decidido administrativo, contra o entendimento do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva que numa das suas obras (O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Coimbra, 2009, p. 331 e ss.) nega a actual existência da figura do caso decidido administrativo.
[5] Carlos Blanco de Morais em A querela da intangibilidade do caso decidido inconstitucional, Jurisprudência Constitucional, n.º 15, Julho/Dezembro 2007, no prelo, p. 4
[6] Tomo I, Parte General, 2ª ed., Buenos Aires, 1982, p. 125 - 137
[7] Professor Doutor Marcello Caetano em Manual de Direito Administrativo, 9ª ed, Coimbra, p. 1331 e ss. – Professor defendia uma eficácia convalidatória
[8] em Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, Vol. III, Coimbra Editora, 2012, p. 798 e ss.
[9] Idem, idem.
[10] Idem, idem.
[11] Acórdão n.º 370/2008, Processo n.º 141/08, do Tribunal Constitucional.
[12] Idem.
[13] Margarida Cortez, citada na fundamentação do Acórdão referido supra.
[14] Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, em Estudos... , Vol. III, Coimbra Editora, 2012, p. 803 e ss.
[15] Idem, idem.
[16] Nota de rodapé 5 do presente trabalho.
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